Территориальная целостность России

Содержание

Территориальная целостность России, уважение прав ее населения и соседних народов — главное условие политического развития

Суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, так как составляют его основу, без чего государство не может существовать. Их обеспечение является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России.

Территориальная целостность государства является одним из основополагающих принципов международного права, направленным на обеспечение стабильности в межгосударственных отношениях. Сущность этого принципа, утвердившегося с принятием Устава ООН в 1945 г., составляет защита территории государства от любых посягательств. Устав ООН запретил угрозу силой или ее применение против территориальной целостности (неприкосновенности) и политической независимости любого государства.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации — это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовой статус Российской Федерации определяется следующими основными моментами .

  • 1. Российская Федерация — суверенное государство. Государственный суверенитет принадлежит только Российской Федерации, но не субъектам Российской Федерации. Провозглашение в ст. 5 Конституции РФ республик государствами не соответствует понятию государства в конституционном и международном праве.
  • 2. Российская Федерация имеет территорию, на которую распространяется ее суверенитет. Территория Российской Федерации включает в себя:
    • — территории ее субъектов (сухопутная территория);
    • — внутренние воды — воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, «исторических вод» и других водных пространств, расположенных в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается территориальное море;
    • — территориальное море — примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам государства морской пояс шириной до 12 морских миль;
    • — воздушное пространство над сухопутной территорией, внутренними водами и территориальным морем высотой до 100 км.

Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающиеся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории (то есть вдоль берега) до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от берега, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. В случае если шельф выходит за пределы 200 миль, внешняя его граница не может простираться далее 350 морских миль от берега или далее 100 морских миль от 2500-метровой изобаты, которая представляет собой линию, соединяющую глубины в 2500 м .

Исключительная экономическая зона — это прилегающий к территориальному морю морской район шириной до 200 морских миль от берега, в котором прибрежное государство имеет суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами и в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке зоны.

Субъект Российской Федерации или сокращённо субъект федерации — название территориальной единицы верхнего уровня в России. Согласно Конституции РФ 1993 г. Россия является федеративным государством и состоит из равноправных субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Каждый субъект федерации, помимо федеральных органов, имеет свою исполнительную (как правило, губернатора или главу), законодательную (региональные парламенты) и судебную (конституционный (уставный) суд субъекта) ветви власти.

Субъекты имеют свою собственную конституцию либо устав, а также собственное законодательство, принимаемое региональными парламентами. Субъекты федерации имеют по два представителя в верхней палате российского парламента — Совете Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты имеют полномочия решать вопросы, отнесённые Конституцией к ведению субъектов. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.

Современная Россия унаследовала перечень регионов от РСФСР. В 1992 г. российскими регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий, который был включён в текст Конституции РСФСР 1978 г. В 1993 г., когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов. С 1 марта 2008 г. после объединения регионов стало 83 субъекта Российской Федерации, а с 18 марта 2014 г. после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополь в России, субъектов в Российской Федерации стало — 85. Из них: 46 областей, 22 республики, 9 краёв, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ прямо предписывает Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

Отделение любой части территории Российской Федерации от Российской Федерации не допускается.

Передача любой части территории Российской Федерации иностранному государству не допускается.

Обмен между Российской Федерацией и сопредельным иностранным государством равными участками территории допускается в пограничной зоне и только в целях делимитации, демаркации или редемаркации Государственной границы Российской Федерации, осуществляемых в соответствии с Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» .

Обмен между Российской Федерацией и сопредельным иностранным государством равными участками территории осуществляется только при условии заключенного и ратифицированного международного договора Российской Федерации.

К числу конституционных гарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации можно отнести, прежде всего.:

  • — провозглашение в тексте Конституции единства государства, территориальной целостности Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 5);
  • — закрепление обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4);
  • — конституционное установление состава территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67);
  • — включение принципов и норм международного права, международных договоров России (в том числе об установлении Государственной границы, сотрудничестве в сфере обороны и безопасности) в ее правовую систему (ч. 4 ст. 15).

Согласно Конституции РФ в нашей стране для обеспечения государственного единства и территориальной целостности России могут быть реализованы нормы о согласительных процедурах (ст. 85), а также о чрезвычайном (ст. 88) и военном положении (ст. 87). Постоянно действующими структурами, обеспечивающими государственное единство и территориальную целостность Российской Федерации, являются уполномоченные представители Президента (п. «к» ст. 83), прежде всего, в федеральных округах.

Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории федеративного государства являются правовые механизмы вмешательства федерации в компетенцию ее субъектов, в том числе осуществление федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов федерации. Соответствующие механизмы можно рассматривать как институт федерального вмешательства или «федеральной интервенции». Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения территориальной целостности могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства .

Формами федерального вмешательства могут быть финансово-экономическое воздействие; отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля; расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Формы, пределы и процедуры федерального вмешательства в различных федерациях различаются в зависимости от угроз безопасности государства, его исторических традиций, уровня экономического и правового развития соответствующей страны, степени интегрированности общества. Кроме того, от концепции федерального вмешательства как обеспечительной, правовосстановительной или карательной меры будут зависеть и конкретные формы федерального вмешательства.

Введение военного положения, как и чрезвычайного положения, на территории Российской Федерации или части ее территории означает установление специального правового режима. Режим военного положения определяется рассматриваемым Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Неотъемлемой частью сохранения и обеспечения территориальной целостности и единства территории страны является разрешение территориальных споров. Существует несколько правил, которые констатируют порядок мер по обеспечению целостности территории РФ :

  • 1. В целях обеспечения целостности территории Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией обязаны принимать необходимые меры по разрешению территориальных споров, возникших между субъектами Российской Федерации, между Российской Федерацией и иностранным государством.
  • 2. Территориальные споры между субъектами Российской Федерации разрешаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
  • 3. Территориальные споры Российской Федерации с иностранными государствами разрешаются исключительно мирными средствами путем принятия политических, дипломатических, экономических, правовых, организационных, административных, судебных и иных мер в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, введение специальных правовых режимов в соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законодательством на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях является важным конституционно-правовым механизмом обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации.

В целом к числу конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации относится конституционное закрепление единства, неделимости территории, территориальной целостности государства, обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории; конституционное установление состава территории государства; включение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров государства в его правовую систему; установление и реализация (при необходимости) механизмов федерального вмешательства, режимов чрезвычайного и военного положения. В целом Российская Федерация обладает широким спектром конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности своей территории и территориальной целостности страны. Насущной задачей остается эффективное их использование на практике.

Важным международно-правовым средством обеспечения территориальной целостности России и других государств на постсоветском пространстве с учетом их современного положения в мире является установление и развитие международного сотрудничества в сфере охраны государственной границы, позволяющего координировать совместную деятельность государств в данной сфере. Проблемы, связанные с охраной внешних границ государств — участников СНГ, наличие «прозрачных» границ между ними потребовали формирования соответствующей международно-правовой базы сотрудничества по охране государственных границ. Можно выделить следующие основные направления такого сотрудничества: совместная деятельность государств на равноправной основе, осуществляемая через общие координирующие органы СНГ; обеспечение стабильного положения на внешних границах Содружества; координация деятельности пограничных войск и других компетентных служб государств по осуществлению контроля за соблюдением установленного порядка пересечения их внешних границ. Это свидетельствует о появлении нового международно-правового средства совместного обеспечения территориальной целостности государств — участников СНГ, которое соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и не создает какой-либо угрозы государствам, сопредельным государствам — участникам СНГ. Новым явлением в подобном сотрудничестве следует признать привлечение к решению вопросов охраны государственных границ субрегиональной ММПО — Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), в рамках которой укрепляется взаимодействие государств и их пограничных органов. Компетенция Сообщества в этой сфере включает меры по обеспечению пограничной безопасности своих членов, охватывающей создание и совершенствование нормативно-правовой базы по пограничным вопросам; осуществление на внешних границах всех видов контроля; прогнозирование обстановки на территориях, прилегающих к внешним границам государств — членов ЕврАзЭС; выработку и реализацию мер по совершенствованию механизма совместных решений. Наделение экономической межправительственной организации подобными полномочиями не противоречит международному праву, потому что их передача осуществлена на добровольной основе ее членами в соответствии с принципами суверенного равенства государств и невмешательства.

Территориальная целостность России,

Уважение прав её населения и соседних народов — главное условие политического развития

ПЛАН:

1.Обеспечение территориальной целостности России

2. Осуществление мер территориальной целостности России.

3. Территория РФ и ее конституционно-правовой статус.

Обеспечение территориальной целостности России

Суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, так как составляют его основу, без чего государство не может существовать. Их обеспечение является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России.

Согласно сложившемуся в науке пониманию целостность – это обобщенная характеристика объектов, обладающих сложной внутренней структурой. Понятие целостности выражает интегрированность, самодостаточность, автономность этих объектов, их противопоставленность окружению, связанную с их внутренней активностью. Оно характеризует их качественное своеобразие, обусловленное присущими им специфическими закономерностями функционирования и развития.

Иногда целостностью называют и сам объект, обладающий такими свойствами, – в этом случае это понятие употребляется как синоним понятия «целое». Указанные характеристики следует понимать не в абсолютном, а в относительном смысле, поскольку сам объект обладает множеством связей со средой, существует лишь в единстве с ней. Кроме того, представления о целостности какого-либо объекта исторически преходящи, обусловлены предшествующим развитием научного познания данного объекта. Методологическое значение представления о целостности состоит в указании на необходимость выявления внутренней детерминации свойств целостного объекта и на недостаточность объяснения специфики объекта извне.

Территориальная целостность государства является одним из основополагающих принципов международного права, направленным на обеспечение стабильности в межгосударственных отношениях. Сущность этого принципа, утвердившегося с принятием Устава ООН в 1945 г., составляет защита территории государства от любых посягательств. Устав ООН запретил угрозу силой или ее применение против территориальной целостности (неприкосновенности) и политической независимости любого государства. Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ прямо предписывает Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.


Осуществление мер территориальной целостности

России

Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации. «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».

Для федеративных государств, правовое закрепление своей территории, имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение, поскольку непосредственно связано с такими понятиями как целостность территории и целостность государства. Как отмечается в Концепции национальной безопасности России, интересы государства на сегодняшний день, наряду с иными, состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России.

Обеспечение целостности территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Существуют общие положения по обеспечению целостности территории РФ:

1. Отделение любой части территории Российской Федерации от Российской Федерации не допускается.

2. Передача любой части территории Российской Федерации иностранному государству, за исключением случая, указанного в пункте 4 настоящей статьи, не допускается.

3. Обмен между Российской Федерацией и сопредельным иностранным государством равными участками территории допускается в пограничной зоне и только в целях делимитации, демаркации или редемаркации Государственной границы Российской Федерации, осуществляемых в соответствии с Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».


4. Обмен между Российской Федерацией и сопредельным иностранным государством равными участками территории, в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи, осуществляется только при условии заключенного и ратифицированного международного договора Российской Федерации.

К числу конституционных гарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации можно отнести, прежде всего:

1. провозглашение в тексте Конституции единства государства, территориальной целостности Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 5);

2. закрепление обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4);

3. конституционное установление состава территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67);

4. включение принципов и норм международного права, международных договоров России (в том числе об установлении Государственной границы, сотрудничестве в сфере обороны и безопасности) в ее правовую систему (ч. 4 ст. 15).

Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории федеративного государства являются правовые механизмы вмешательства федерации в компетенцию ее субъектов, в том числе осуществление федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов федерации. Соответствующие механизмы можно рассматривать как институт федерального вмешательства или «федеральной интервенции». Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения территориальной целостности могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.

Формами федерального вмешательства могут быть финансово-экономическое воздействие; отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля; расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Формы, пределы и процедуры федерального вмешательства в различных федерациях различаются в зависимости от угроз безопасности государства, его исторических традиций, уровня экономического и правового развития соответствующей страны, степени интегрированности общества. Кроме того, от концепции федерального вмешательства как обеспечительной, правовосстановительной или карательной меры будут зависеть и конкретные формы федерального вмешательства.

Согласно Конституции Российской Федерации в нашей стране для обеспечения государственного единства и территориальной целостности России могут быть реализованы нормы о согласительных процедурах (ст. 85), а также о чрезвычайном (ст. 88) и военном положении (ст. 87). Постоянно действующими структурами, обеспечивающими государственное единство и территориальную целостность Российской Федерации, являются уполномоченные представители Президента (п. «к» ст. 83), прежде всего, в федеральных округах

Введение военного положения, как и чрезвычайного положения, на территории Российской Федерации или части ее территории означает установление специального правового режима. Режим военного положения определяется рассматриваемым Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Неотъемлемой частью сохранения и обеспечения территориальной целостности и единства территории страны является разрешение территориальных споров. Существует несколько правил, которые констатируют порядок мер по обеспечению целостности территории РФ:

1. В целях обеспечения целостности территории Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией обязаны принимать необходимые меры по разрешению территориальных споров, возникших между субъектами Российской Федерации, между Российской Федерацией и иностранным государством.

2. Территориальные споры между субъектами Российской Федерации разрешаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

3. Территориальные споры Российской Федерации с иностранными государствами разрешаются исключительно мирными средствами путем принятия политических, дипломатических, экономических, правовых, организационных, административных, судебных и иных мер в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Существует также ответственность за нарушение настоящего Федерального закона, за которое предусматривается наказание. За нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, касающимся обеспечения целостности территории Российской Федерации, а также за правонарушения, совершенные в период действий особого режима, устанавливаемого в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона, виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, введение специальных правовых режимов в соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законодательством на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях является важным конституционно-правовым механизмом обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации. В целом к числу конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации относится конституционное закрепление единства, неделимости территории, территориальной целостности государства, обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории; конституционное установление состава территории государства; включение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров государства в его правовую систему; установление и реализация (при необходимости) механизмов федерального вмешательства, режимов чрезвычайного и военного положения. В целом Российская Федерация обладает широким спектром конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности своей территории и территориальной целостности страны. Насущной задачей остается эффективное их использование на практике.

Территориальная целостность

Территориа́льная це́лостность или территориа́льная неприкоснове́нность (в редких случаях — интегрите́т) государства — принцип международного публичного права, согласно которому территория государства является неприкосновенной от посягательств со стороны других государств путём применения военной силы или угрозы силой.

Принцип территориальной целостности государств был впервые установлен в п. 4 ст. 2 Устава ООН и позже получил развитие в Декларации об укреплении международной безопасности. В декларации отмечалась недопустимость военной оккупации в результате применения силы, а также недопустимость силовых действий, направленных на приобретение территории другого государства.

Существует определённое противоречие между принципом территориальной целостности и правом народов на самоопределение.

Согласно Декларации о принципах международного права, «Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны» (принцип территориальной целостности). В этом же международном акте устанавливается, что в изложении «Принципа равноправия и самоопределения народов» «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов». Следовательно, можно заключить, что принцип территориальной целостности неприменим к государствам, не обеспечивающим равноправие проживающих в нём народов и не допускающим свободное самоопределение таких народов. Кроме того, данная декларация, запрещая непосредственно действия, ведущие к распаду государств, не запрещает признавать новые государства, в одностороннем порядке вышедшие из состава других государств.

Примечания

  1. Л. Троцкий. Наблюдения и обобщения
  2. Территориальная целостность Архивная копия от 8 ноября 2009 на Wayback Machine (недоступная ссылка с 14-06-2016 ) // Большой юридический словарь.
  3. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2734 (XXV) «Декларация об укреплении международной безопасности» от 16 декабря 1970 г. // «Действующее международное право». Т. 2.
  4. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций — …
  5. Консультативное решение Международного суда ООН по вопросу правомерности провозглашения независимости Республики Косово (§ 84)

> Литература

  • Сафонов В. Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. — М., 2008. — 400 с.

Ссылки

  • Левакин И. В., Барциц И. Н. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты РФ.

Суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации

1. Конституция РФ выделяет два вида пространств: территорию государства, в пределах которой оно осуществляет абсолютную юрисдикцию; пространства, на которых суверенные права и юрисдикция определяются в соответствии с нормами международного права. Территория Российской Федерации представляет собой исторически сложившееся пространство в пределах государственной границы, на которое распространяется суверенитет России.

2. Территория как признак и часть государственной организации представляет собой пространство, где юридически оформленная в суверенное государство общность людей (социально дифференцированный народ) осуществляет свою власть. В правовом смысле территория определяет пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. В Российской Федерации на одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, местного самоуправления нескольких уровней, что соответственно обусловливает разграничение их полномочий.

3. Положения Конституции России о целостности и неприкосновенности ее территории являются определяющими для существования России как федерации. Федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Федерации не должны использовать свои полномочия в целях разрушения территориальной целостности Российской Федерации, хотя подобные примеры общеизвестны.

4. Конституционное закрепление состава территории федеративных государств преследует одну цель — наиболее полно определить и законодательно закрепить состав территории федерации, тем самым заложив основы в обеспечении целостности государства. Эффективной гарантией территориальной целостности федераций является провозглашение федеральными конституциями верховенства федерального права над правом субъектов федераций.

5. Территория Российской Федерации представляет собой исторически сложившееся пространство в пределах государственной границы, на которое распространяется суверенитет России. Государственное территориальное образование — обособленная составная часть государства, обладающая (по конституции, договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус и территория государственного территориального образования не могут быть изменены без его согласия. При этом автор четко разграничивает такие элементы статуса, как государственность и права на государственные атрибуты.

6. Обеспечение территориальной целостности Российской Федерации отражает такое качество любого государства, как суверенитет. Данный термин подлежит употреблению в конституциях субъектов РФ в ограничительном смысле, в логической взаимосвязи с другими нормами Конституции РФ, анализ которых показывает, что республики государствами не являются.

7. Существенная внутренняя проблема территориальной целостности России — реализация национально-территориального принципа государственного устройства в границах единого государства. В то же время одной из наиболее острых проблем, влияющих на территориальную целостность государства, в наше время стал рост числа сепаратистских движений.

Предпосылки возникновения и развития этнического сепаратизма в многонациональных государствах обнаруживаются в самых разных сферах — социально-экономической, политико-правовой, ценностной, психологической. По мере развития сецессионное движение захватывает практически все стороны жизни, как социума, так и индивида, что обусловливает глубокое, многоаспектное влияние этого явления на экономические, политические и общественные отношения в государстве и обеспечивает его способность трансформировать эти отношения, переводя их на иной качественный уровень.

8. «Политика этнических преференций» относится к тем политическим действиям, которые направлены на обеспечение особого отношения к одной или нескольким этническим группам и способны постепенно уменьшать напряжённость в обществе, позволяя найти оптимальные, взаимоприемлемые решения данных вопросов в рамках единого государства.

9. Национальная безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от внутренних и внешних опасностей и угроз, характеризующееся таким положением страны, при котором обеспечиваются ее целостность и внутренняя стабильность, суверенное и прогрессивное развитие, возможность выступать самостоятельным и полноправным субъектом международных правоотношений.

10. К угрозам конституционной безопасности в сфере обеспечения территориальной целостности, неприкосновенности, суверенитета РФ относятся действия различных субъектов конституционных правоотношений, нарушающие конституционные нормы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, тем самым наносящие ущерб конституционной законности и правопорядку.

11. Существующие и потенциальные угрозы территориальной целостности, анализ нормативной базы в этой области заставляют государство обеспечивать по возможности превентивные меры по их устранению. В этой связи необходимо принятие Федерального закона «Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость работы. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы как одного из фундаментальных и перспективных конституционно-правовых направлений. Теоретическая и практическая значии мость диссертации проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию обеспечения суверенитета и территориальной целостности России. В работе содержатся новые подходы к анализу принципа суверенитета в конституционном праве как одному из актуальнейших направлений деятельности единого Российского государства.

Теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании законодательства, регламентирующего формы и способы обеспечения суверенитета и территориальной целостности как на национальном, так и на международном уровне.

Практическая значимость диссертации определяется необходимостью постоянного совершенствования правоприменительных процедур и механизмов реальной защиты исследуемых конституционных принципов от внешних и внутренних угроз, что имеет первостепенное значение для утверждения основ государственной целостности Российской Федерации.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса конституционного права России, специальных учебных курсов. Результаты диссертационного анализа имеют значение для дальнейшей разработки проблемы суверенитета и территориальной целостности как конституционно-правовых принципов, углубления комплексных исследований в русле становления единой России.

Апробация результатов диссертации. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах, а также в докладах автора на республиканских, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка нормативно-правовой и научной литературы.

Заключение

Государственный суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, ибо являются его основным атрибутом.

Конституция РФ неоднократно упоминает термины «территория» (ч. 1, 2, 3 ст. 4, ч.1 ст. 68, п. «б» ст. 71), «целостность Российской Федерации» (ч. 5 ст. 13), «территория Российской Федерации» (ч.1 ст. 67, ч.1 ст. 74) и «территории ее субъектов» (ч.1 ст. 67), «целостность и неприкосновенность. территории» (ч. 3 ст. 4), «территориальные органы» (ч. 1 ст. 78), «государственная целостность» (ч. 2 ст. 80), «целостность государства» (ч. 1 ст. 82), «границы территорий» (ч. 2 ст. 131)и т. д.

Наиболее полное представление этого понятия содержится в ч. 1 ст. 67 Конституции России: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Соотношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов. Однако территория Российской Федерации не есть простое сложение территорий ее субъектов. Конституция РФ фиксирует составные части государственной территории Российской Федерации: территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). В состав территории субъекта Федерации не включаются внутренние воды, территориальное море, недра и воздушное пространство.

Интересы сохранения государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности обуславливали существование России на протяжении всего развития как унитарного государства. Геополитическое положение нашей страны вынуждало Россию вести постоянную борьбу за свою территориальную целостность порой путем присоединения граничащих территорий. Иногда соседние национальные образования добровольно входили в ее состав. Такие действия были возможны только в условиях централизации. Некоторые территории имели привилегированное положение по сравнению с губерниями центральной России. Существенными правами обладали автономии. Однако в целом отношения между центральной властью и губерниями строились на принципах унитаризма.

Положения Конституции России 1993 г. о целостности и неприкосновенности ее территории являются определяющими для существования России как федерации. Федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Федерации не должны использовать свои полномочия в целях разрушения территориальной целостности Российской Федерации, хотя подобные примеры общеизвестны. Существенная внутренняя проблема территориальной целостности России — реализация национально-территориального принципа государственного устройства в границах единого государства.

Особую роль в федеративном устройстве России выполняют территориальные образования, которые напрямую взаимосвязаны с проблемой государственной целостности. В общетеоретическом плане территориальные образования в зависимости от объема, содержания и пределов своих прав и обязанностей, степени самостоятельности разделяются на три вида: административные, автономные и государственные (государствоподобные).

Административное территориальное образование — обособленная составная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, подчиненные (и во многих случаях формируемые) вышестоящими органами власти. В рамках конституционно и / или законодательно определенной компетенции органы власти административного территориального образования принимают (издают) нормативные акты, действующие в пределах соответствующей территории. Образование, реорганизация, ликвидация и т.п. административных территориальных образований, как правило, находятся в компетенции вышестоящих органов власти. Нужно отметить, что административные образования могут быть территориальными единицами как унитарных (воеводства в Польше), так и федеративных государств (федеральный округ Колумбия в США).

Автономное территориальное образование — обособленная составная часть государства, наделенная (по конституции и / или по закону) правами по самостоятельному формированию органов власти, принятию нормативных актов, регулированию отдельных сфер общественных отношений и т.д. Автономное образование создается решениями органов власти государства и в принципе может быть ими преобразовано или ликвидировано в одностороннем порядке. Чаще всего автономные образования создавались на национальной основе (в СССР, Франции, Великобритании, Югославии, Китае, Вьетнаме), но известны прецеденты наделения автономией на основе учета географических, культурных (Италия), языковых (Никарагуа), религиозных (Филиппины) и других факторов.

Государственное территориальное образование — обособленная составная часть государства, обладающая (по конституции, договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус и территория государственного территориального образования не могут быть изменены без его согласия. При этом представляется необходимым четко разграничивать такие элементы статуса, как государственность и права на государственные атрибуты. Государственность применительно к территориальным образованиям предполагает принадлежность им всей полноты власти, а значит всей полноты государственной власти вне пределов ведения государства в целом, ограниченное территориальное верховенство, а также гарантии от произвольного изменения их статуса.

В тексте Конституции Российской Федерации отдельные термины используются в ином, не соответствующем их действительному значению смысле. Например, из ст. 5 следует, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов (ч.1), а во второй части этой же статьи один из видов субъектов, в частности, республика названа в скобках государством. Такое указание нарушает принцип равенства субъектов. Это формальное несоответствие термина «государство» в отношении ряда субъектов их статусу. Суверенитет — это не количество перераспределенных полномочий, а качество, признак независимого государства, не поддающийся расчленению. Поэтому использование термина «государство» в отношении республик можно считать неверным.

Будучи по своей природе и характеру политико-правовой, а, точнее, государственно-правовой категорией, понятие суверенитета охватывает собой и отражает в себе также и другие сферы жизни общества: экономическую, идеологическую, социальную и др. Реальное содержание государственного суверенитета наполняется не только и даже не столько юридической, сколько экономической, социальной, политической и иной реально существующей, объективированной материей.

Анализируя сложившиеся о государственном суверенитете представления и выработанные различными государственно-правовыми школами определения его понятия, нельзя не видеть, что общий смысл и содержание государственного суверенитета в подавляющем большинстве случаев, несмотря на значительные разночтения в данном вопросе, с одной стороны, сводятся в конечном итоге к верховенству государственной власти внутри страны по отношению ко всем другим, существующим в ее пределах социальным властям, различным объединениям граждан, а также по отношению к самим гражданам, а с другой — ассоциируются с независимостью государственной власти вовне страны, в отношениях с другими суверенными государственными властями. При этом под верховенством государственной власти как одной из разновидностей социальной власти понимается такая власть, которая имеет непререкаемый приоритет перед другими, существующими в обществе наряду с ней социальными властями.

Независимость государства трактуется как его полная самостоятельность в решении своих не только внутренних, но и внешних проблем, в формировании и осуществлении внешней политики государства, в установлении и развитии на равноправной основе отношений с другими суверенными государствами. Государственный суверенитет есть способность юридически не связанной внешними силами государственной власти к исключительному самоопределению, а потому и самоограничению путем установления правопорядка, только на основе которого деятельность государства приобретает подлежащий правовой квалификации характер.

Среди важнейших признаков и свойств государственного суверенитета в отечественной и зарубежной литературе обычно называют два традиционных свойства: верховенство государственной власти по отношению к другим социальным властям внутри страны и независимость государства по отношению к другим суверенным государствам во вне.

Положение о принадлежности государственного суверенитета только государству в целом, а не его отдельным составным частям или же производным от него явлениям, включая государственную власть, законодательно закрепляется в основных законах — конституциях ряда современных государств. Причем это делается как в форме прямого указания на принадлежность суверенитета данному государству, так и в косвенной форме — путем указания на производный характер государственного суверенитета от суверенитета всего народа.

В конституциях многих республик они именуют себя не просто государствами, а суверенными государствами. Однако системный анализ положений Конституции Российской Федерации не позволяет интерпретировать республики как «государства» (ч.2 ст. 5 Конституции РФ) или сделать вывод об их суверенности ни по форме, ни по существу. Суверенитет, кроме верховенства власти на своей территории, подразумевает наличие собственной правовой системы, а, как известно из ч.1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории Российской Федерации, и все иные нормативные правовые акты не должны ей противоречить.

Еще одним признаком независимого государства является территория (на которую распространяется государственная власть). Территория Российской Федерации включает в себя территории субъектов (ст. 67, ч.1), республики входят в ее состав (ст. 5, ч.1), и территориальные вопросы находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71, п. «б»). Органы государственной власти республик не обладают всей полнотой власти на своей территории. Поэтому и по признаку территории республика не является государством, об этом свидетельствует и отсутствие государственной границы у республики.

Таким образом, ни по одному из основных признаков государства республика не подпадает под определение «государство». Использование этого термина в отношении республик в ст. 5, ч.2 Конституции РФ породило опасную тенденцию — употребление таких наименований, как «суверенитет», «государство» и некоторых других в конституциях республик. Данный термин подлежит употреблению в ограничительном смысле, в логической взаимосвязи с другими нормами Конституции РФ, анализ которых показывает, что республики государствами не являются. Представляется, что необходимо толкование ст. 5, ч. 2 Конституции России Конституционным судом Российской Федерации.

Наряду с положениями о недопустимости несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федераций федеральные конституции предусматривают также некоторые механизмы, приводящие на практике к выполнению этой обязанности. Один из таких механизмов состоит в том, что каждый субъект федерации должен получать от федеральных властей подтверждение соответствия своей конституции федеральной конституции.

Обеспечению соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции во многом способствует то обстоятельство, что в последних содержатся предписания, в силу которых высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать предписания федеральной конституции и нести ответственность в случае их нарушения.

Представляется, что подобные конституционные установления и предписания, обозначающие примат федерального права над законодательством субъектов федераций, могут иметь большую ценность при решении получивших в Российском государстве в последнее время особую актуальность вопросов обеспечения единства в правовой сфере, конституционной целостности государства, предотвращения правового сепаратизма как угрозы конституционной целостности государства.

Безопасность государства является составной частью более широкого понятия «национальная безопасность», под которой понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Национальная безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от внутренних и внешних опасностей и угроз, характеризующееся таким положением страны, при котором обеспечивается ее целостность и внутренняя стабильность, суверенное и прогрессивное развитие, возможность выступать самостоятельным и полноправным субъектом международных правоотношений.

Для РФ как государства уникального по своему государственно-территориальному устройству и национальному составу это означает, что объективно существуют внутренние угрозы безопасности ее территориальной целостности и суверенитета, к числу которых относятся:

— попытки насильственного свержения конституционного строя;

— противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, нарушающая единство и территориальную целостность РФ, дестабилизирующая внутриполитическую обстановку в стране;

— планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападение на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры;

— организованная преступность, терроризм, контрабанда и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих безопасности Российской Федерации.

Для обеспечения национальной безопасности РФ важное значение имеет определение России как договорной или конституционной федерации. Закрепленный Конституцией РФ законодательный и договорной механизм совместной компетенции дает все основания говорить о конституционно-договорной природе РФ в целом. Исходя из положений Основного закона РФ можно говорить о том, что российский федерализм является конституционным. Федерация не была создана договорами, а явилась результатом конституционного определения нового статуса территорий, ставших национальными автономиями и административно-территориальными единицами, которые и ранее составляли исторически сложившееся единое Российское государство.

В основе государственного единства лежит именно Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие, применяющаяся на всей территории страны. В случае несоответствия положений Федеративного договора Основному закону РФ будут действовать нормы последнего документа, принятого на референдуме — высшем непосредственном выражении власти народа, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти.

К угрозам конституционной безопасности в сфере обеспечения территориальной целостности, неприкосновенности, суверенитета РФ относятся действия различных субъектов конституционных правоотношений, нарушающие конституционные нормы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, тем самым наносящие ущерб конституционной законности и правопорядку.

К их числу относятся:

— нарушение конституционного статуса Российского государства и его символов (ст. 1,70 Конституции РФ);

— нарушение суверенитета народа, т.е. ограничение его суверенного права осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 3), проявляющееся в немотивированном отказе в назначении и проведении референдума, в ограничении либо воспрепятствовании осуществлению прав граждан в формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

— нарушение верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в субъектах Федерации либо на отдельных территориях (ч. 2 ст. 4), проявляющееся в принятии органами государственной власти субъектов Федерации, представительными органами местного самоуправления и их должностными лицами правовых актов, противоречащих федеральному законодательству;

— нарушение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4), предполагающее действия, направленные на изменение территории государства;

— нарушение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8), проявляющееся в различных формах изоляционистской политики: ограничение на вывоз (ввоз) товаров, введение на административных границах особых режимов и т.д.;

— противостояние властей в случае, «когда законодательная и исполнительная власти не действуют в рамках принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и пытаются захватить приоритетные позиции в государстве и обществе, в том числе за счет ущемления (фактического подчинения себе) других ветвей; отсутствие взаимодействия и согласованного функционирования властей.

К основным направлениям обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации с целью сохранения ее территориальной целостности и суверенитета относятся:

— укрепление российской государственности, совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления;

— обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, жесткой вертикали исполнительной власти и единства судебной системы РФ;

— обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации;

— разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России;

— выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов;

— совершенствование механизма, препятствующего созданию политических партий и общественных объединений, преследующих сепаратистские и антиконституционные цели, пресечение их деятельности.

Обеспечение территориальной целостности государства

Суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, так как составляют его основу, без чего государство не может существовать. Их обеспечение является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России.

Территориальная целостность государства является одним из основополагающих принципов международного права, направленным на обеспечение стабильности в межгосударственных отношениях. Сущность этого принципа, утвердившегося с принятием Устава ООН в 1945 г., составляет защита территории государства от любых посягательств. Устав ООН запретил угрозу силой или ее применение против территориальной целостности (неприкосновенности) и политической независимости любого государства. Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ прямо предписывает Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ).

Государственная целостность РФ — конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Государственная целостность РФ характеризуют территориальная целостность и политическая целостность или политическое (государственное) единство страны.

Существование народов и государств немыслимо без их суверенитета. В конституциях всех стран закреплено, что источником суверенитета является народ. А инструментом реализации его суверенитета является государство.

Важной гарантией территориальной целостности России является сосредоточение решения всех вопросов определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо добавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также внешней политики и международных отношений, международных договоров и внешнеэкономических отношений России и др. (ст. 71).

Конституция с ее базовыми ценностями, с одной стороны, признает верховенство, приоритет международного права над национальными законами. И это прежде всего признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а с другой стороны, Конституция закрепляет государственный суверенитет РФ как нации, объединенной с другими суверенными и равноправными нациями в рамках ООН. Главенство Конституции является высшим выражением суверенитета всего народа России.

Гарантиями, обеспечивающими целостность России как федеративного государства, являются отсутствие в Конституции страны нормы, предусматривающей право субъектов Федерации на сецессию — односторонний выход из нее; закрепление в Конституции принципа взаимного согласия субъектов Федерации при изменении между ними границ (ч. 3 ст. 67). «Это является логичным следствием того, что Россия — конституционная федерация. Прямой обязанностью государства является всеми законными способами не допустить ущемления интересов государственной целостности, осуществляющегося в любой форме». Политическую целостность характеризует единство государственной власти. Целостность федеративного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою очередь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); закреплением единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6); определением в качестве единого на всей территории государственного языка РФ русского языка (ч. 1 ст. 68) и др.

На современном этапе развития международного сообщества, межгосударственных и межнациональных отношений проблема суверенитета и территориальной целостности становится все более значимой. Среди общенациональных задач в настоящее время рассматриваются повышение конкурентоспособности экономики, инвестиционной привлекательности России, противодействие дискриминации на внешних рынках, кардинальное увеличение ВВП, интеграция России в мировую хозяйственную систему, развитие внешнеполитической деятельности с целью модернизации страны на основе сотрудничества в области научно-технической, образовательной, культурной, гуманитарных контактов.

В нашей стране разработана и введена в действие Концепция внешней политики Российской Федерации, которая представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России. В соответствии с Концепцией высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства. В рамках этого процесса главные усилия направлены на достижение одной из основных целей, такой как обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы, как одного из влиятельных центров современного мира и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала.

Президентом в 2007 г. была озвучена его позиция, касающаяся суверенитета России. «Суверенитет — это очень дорогая вещь, и на сегодняшний день, можно сказать, эксклюзивная в мире. Для России суверенитет — не политическая роскошь, не предмет гордости, а условие выживания в этом мире. Россия — такая страна, которая… будет либо независимой и суверенной, либо, скорее всего, ее вообще не будет». Российское понимание суверенитета можно определить как условие физического и психологического сохранения России, российской государственности и этнической идентичности в современном мире, достижение суверенитета путем сохранения и расширения демократии в России. пространственный государственность территориальный

Несмотря на многочисленные изменения, которые происходят в мире в последние десятилетия, суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств. Сильное государство — ядро национальной и экономической безопасности.

Как утверждают некоторые авторы, сегодня не обсуждается необходимость суверенитета для России, эта тема и без того признана первостепенной и актуальной. Вопрос в том, как сохранить суверенитет и гарантировать наличие демократических институтов. Применяемые ранее механизмы стандартной государственной военной машины для сохранения страны от внешних угроз не дают прежнего эффекта. Напротив, эффективным средством являются сильная национальная экономика, промышленность, занятость граждан, справедливые, обеспечивающие достойную жизнь доходы и как следствие всего этого — национальная безопасность страны.

Обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации

Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, которые рассматриваются в двух аспектах: международно-правовом и внутригосударственном.

С точки зрения международного права территориальная целостность — это сохранение суверенитета государства в отношении имеющейся у него территории. Она обеспечивается защитой территории государства от попытки: ее насильственного захвата (целиком или частично) иностранным государством; добровольной передачи ее части иностранному государству; насильственного раскола государства и создания на его территории других независимых государств вопреки его национальным интересам1.

Неприкосновенность и целостность государственной территории являются одним из основных принципов современного международного права . «Принцип территориальной целостности и неприкосновенности создает политическую и юридическую базу для обеспечения независимого развития государств, сохранения целостности их территории и неприкосновенности их границ. Он служит правовой основой для борьбы за сохранение единых, жизнеспособных государств, могущих дать отпор агрессивным силам».

Одной из принципиальных основ межгосударственных отношений является безусловное уважение права каждого народа свободно выбирать пути и формы своего развития. Это право отражено в общепризнанном принципе самоопределения народов и наций. Реализация данного принципа на практике может повлечь отделение от государства национальной территории и тем самым нарушение его территориальной целостности. Вместе с тем отделение не единственная форма реализации права на самоопределение, оно может рассматриваться как «исключительный вариант, применяемый в особых случаях, когда имеются насильственные, искусственные связи между частями территории, разрыв которых необходим для свободного развития данного народа в направлении прогресса» (ст. 1 Устава ООН).

Проблема совместимости принципа самоопределения народов и принципа территориальной целостности государства решается международным правом в пользу последнего. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV) 1960 г. закреплено: «Все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие …Всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций». В Декларации от 24 октября 1970 г. «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» указывается, что при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств… Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения… Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»1. Аналогичные положения содержатся и в ряде других международно-правовых актов (например, в хельсинкском Заключительном акте 1975 г., итоговом документе Венской встречи 1989 г., в материалах Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. и др.). Конституционный Суд РФ также исходит из того, что международное право требует соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека .

В литературе справедливо обращается внимание на то, что в Декларации «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН» недопустимость расчленения или нарушения территориальной целостности суверенных государств ставится в прямую зависимость от соблюдения ими в своих действиях принципа равноправия и самоопределения народов. Иначе говоря, если государство не удовлетворяет справедливые требования части населения, народа, нации на его социально-экономическое развитие, то они могут выдвинуть вопрос об изменении своего политического статуса. Представляется, что категория «справедливые требования» в данном контексте не отвечает критериям ясности и четкости. Приоритет принципа самоопределения народов над территориальном целостностью государства, очевидно, возможен лишь при существенном условии — для обеспечения гуманитарной безопасности национальных меньшинств. В то же время принцип территориальной целостности превалирует над принципом самоопределения, если этносы не дискриминируются и имеют реальную возможность осуществления своих прав в составе единого государства1.

С принципом территориальной целостности государства тесно связан международно-правовой принцип нерушимости границ, прежде всего неприкосновенность государственной границы. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств.

Таким образом, целостность государственной территории обязывает государства: не приобретать территорий путем угрозы силой или ее применения; уважать неприкосновенность государственных границ; не использовать иностранной территории без согласия территориального суверена; не использовать своей территории таким образом, чтобы этим наносился ущерб территории другого государства .

Неприкосновенность территории — это ее защищенность от любых попыток захвата со стороны иностранных государств. Неприкосновенность территории государства обеспечивается путем реализации его внешних функций.

Для сохранения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, подготовки к вооруженной защите и вооруженной защиты организуется оборона. Под ней понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер. Территориальную целостность и неприкосновенность России обеспечивают ее Вооруженные Силы, Федеральная служба безопасности РФ, органы внешней разведки, пограничные войска, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Совет Безопасности РФ.

Президент РФ как глава государства принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Президент РФ представляет Россию в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, в том числе по территориальным вопросам.

Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации1. Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, осуществляет другие полномочия по охране суверенитета и территориальной целостности России.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории России или в отдельных ее местностях особый правовой режим — военное положение. Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Использование Вооруженных Сил, объявление общей или частичной мобилизации осуществляются в соответствии с федеральным законодательством (ст. 1). Под агрессией против Российской Федерации в Законе понимается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН (ч. 2 ст. 3). Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации (ч. 3 ст. 3).

Одной из важнейших гарантий территориальной целостности и нерушимости Государственной границы РФ являются международные акты универсального характера , договоры, касающиеся отдельных видов территории или отдельных вопросов, связанных с территорией1, а также двусторонние договоры РФ . Необходимо отметить, что до сих пор процесс межгосударственного разграничения территории с отдельными бывшими республиками Советского Союза полностью не завершен, линия границы между образовавшимися государствами на местности не проведена и соответствующими пограничными знаками не обозначена.

Обеспечение неприкосновенности территории государства осуществляется и коллективными мерами через систему международной безопасности. Современная система безопасности имеет всеобъемлющий характер. Она охватывает не только военные и политические, но и другие аспекты: экономические, экологические, гуманитарные и, разумеется, правовые. Особое значение придается развитию и совершенствованию демократии в международных отношениях и в государствах. На первый план выдвигается превентивная дипломатия.

Особым инструментом мирного разрешения и предупреждения территориальных споров и предупреждения конфликтов является Совет Безопасности ООН, который может потребовать от сторон конфликта выполнения определенных временных мер. Для обеспечения осуществления своих решений Совет Безопасности вправе потребовать от членов ООН полного или частичного прекращения экономических отношении, транспортного сообщения, раооты линии связи и, наконец, дипломатических отношений с государством-правонаруши-телем. Если Совет Безопасности сочтет, что такие меры оказались недостаточными или могут оказаться недостаточными, то он вправе принять решение о применении мер военного воздействия. Они могут включать демонстрацию вооруженных сил, блокаду и другие операции вооруженных сил государств-членов1. Важную роль в урегулировании территориальных конфликтов, ставящих под угрозу целостность государств, играют миротворческие силы ООН.

Мерой по защите территориальной целостности является установление ответственности государств за нарушение целостности и неприкосновенности территории иного государства. Так, Пактом Бриана — Келлога 1928 г. установлена международная ответственность за развязывание и ведение агрессивной войны . Формы, основания и порядок привлечения государств к ответственности определены Уставом ООН и другими документами, принятыми в рамках деятельности ООН. Например, Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г. устанавливает ответственность за ущерб, причиненный космическим объектом на поверхности Земли, воздушному судну в полете и космическому объекту другого субъекта международного права.

Территориальная целостность, сохраняя международно-правовое значение, одновременно имеет внутригосударственный смысл, особенно в России — многонациональном федеративном государстве. Проблема территориальной целостности России состоит в соблюдении баланса принципов федерализма, закрепленных в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, — государственной целостности и самоопределения народов в Российской Федерации. При этом понятие «государственная целостность» более широкое, чем территориальная целостность, т. е. сохранение незыблемости государственной территории, запрет се цессии, являющаяся ее составным элементом.

Территориальная целостность Российской Федерации обеспечивается: 1) охраной и защитой ее территории; 2) приоритетом федеральной Конституции и законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые имеют прямое действие на всей территории России; 3) запретом сецессии, т. е. выхода субъектов из состава РФ или изменения их статуса в одностороннем порядке без согласия Российской Федерации; 4) запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности России; 5) обязанностью органов государственной власти принимать необходимые меры для охраны суверенитета России, ее целостности и безопасности; 6) возможностью федерального вмешательства в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ, в том числе путем осуществления федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов РФ, и другими мерами.

Таким образом, территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации.

Идея сохранения территориальной целостности Российской Федерации и распространения суверенитета на всю ее территорию не только находит закрепление в Конституции РФ и федеральных законах, но и отражается в большей части конституций и уставов субъектов РФ. Так, в ч. 1 ст. 17 Устава Красноярского края закреплено, что «на территорию края распространяется суверенитет и полномочия Российской Федерации». В преамбуле Устава Московской области говорится о необходимости сохранения целостности Российского государства. Устав (Основной Закон) Амурской области, подчеркивая в преамбуле необходимость сохранения целостности Российского государства, в ст. 2 объявляет территорию области неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 10 Устава Ленинградской области «территория Ленинградской области едина и является составной частью территории Российской Федерации». Устав города Москвы провозглашает: «Территория города Москвы составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2). Согласно ст. 2 Устава Хабаровского края Хабаровский край является субъектом РФ, неотделим от нее и не имеет права выхода из состава Российской Федерации. Устав Краснодарского края запрещает пропаганду сепаратизма и агитацию за выход из состава Российской Федерации (ч. 2 ст. 1).

В конституциях и уставах субъектов РФ нередко закрепляется принцип самоопределения народов. Например, Конституция Адыгеи провозглашает, что Республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории (ст. 51). О самоопределении народов говорится и в преамбулах конституций республик Чувашия, Башкортостан, Саха (Якутия). Согласно Конституции Республики Марий Эл народ Республики принял Конституцию, «реализуя свое неотъемлемое право на самоопределение, подтверждая историческое единство с народами России». Такая формулировка отражает правило о том, что принцип самоопределения народов не должен подменяться сепаратизмом, влекущим нарушение территориальной целостности федеративного государства.

Для обеспечения территориальной целостности Российской Федерации могут быть использованы различные механизмы, в частности установление юридической ответственности, согласительные процедуры, режим чрезвычайного положения, федеральное вмешательство.

Любые деяния, имеющие целью нарушение территориальной целостности, расценивается как наносящее ущерб конституционному строю Российской Федерации. Такие деяния не могут быть оправданы ссылками на реализацию права народов на самоопределение. Конституционный Суд РФ, опираясь на международные документы, подчеркивающие недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства, указал на «недопустимость одностороннего установления республикой права на выход из Российской Федерации, ибо тем самым было бы нарушено территориальное единство федеративного государства и национальное единство населяющих его народов, а это, в свою очередь, наносит ущерб конституционному строю России, несовместимо с международными нормами о правах человека и правах народов»1. Поэтому конституционный принцип «самоопределения народов» с позиции Конституции РФ означает, что он может быть реализован только в территориальных пределах России, не нарушая ее целостности .

В Уголовном кодексе РФ содержатся нормы, направленные на защиту территориального верховенства Российского государства, хотя, как справедливо отмечают ученые, территориальная целостность и неприкосновенность государства не рассматриваются уголовным законодательством как самостоятельные объекты уголовно-правовой охраны. В Уголовном кодексе РФ нет специальной главы, однако территориальная целостность и неприкосновенность рассматриваются в качестве объекта дополнительного (либо обязательного, либо факультативного). Так, ст. 280 УК РФ предусмотрена ответственность за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, под которой наряду с другими деяниями понимается «насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации»1. В ст. 2 УК РФ при определении задач уголовного законодательства в качестве объектов охраны называются конституционный строй Российской Федерации, мир и безопасность человечества. Как известно, территориальная целостность и неприкосновенность государства согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ относятся к числу основ ее конституционного строя в качестве составных частей суверенитета. А согласно ст. 1 и 2 Устава ООН обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности государств является одним из условий их мирного сосуществования, залогом безопасности человечества. Таким образом, можно утверждать, что охрана территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации является одной из задач отечественного уголовного законодательства .

Одним из способов обеспечения территориальной целостности Российского государства является применение Президентом РФ предусмотренных ст. 85 Конституции РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Для достижения согласованного решения Президент вправе организовать консультации, переговоры с участием спорящих сторон и создать согласительные комиссии. Наиболее частой формой использования согласительной процедуры Президентом РФ являются непосредственные переговоры.

Согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 образован Государственный Совет РФ, который содействует Президенту РФ при использовании им согласительных процедур. Кроме того, Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 были образованы советы при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Среди основных задач, которые решают советы: 1) обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение соответствующих предложений Президенту РФ; 2) содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения ими согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение суда.

Существенным фактором обеспечения территориальной целостности Российской Федерации является обеспечение единства правового пространства. Конституция РФ закрепила за Президентом РФ право на приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Единство российского правового пространства обеспечивается также посредством судебного контроля, прокурорского надзора, деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, установления ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ответственность органов государственной власти субъектов РФ предусмотрена в том числе, если нормативными правовыми актами данных органов создана угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации. Законом предусмотрены довольно жесткие меры, вплоть до отрешения от должности главы субъекта РФ, роспуска регионального законодательного органа, хотя в целом они имеют превентивный характер.

Нарушение территориальной целостности государства, равно как и угроза такого нарушения, может повлечь меры федерального вмешательства в дела субъектов РФ. Федеральное вмешательство рассматривается как абсолютное право государства на применение предусмотренных законами мер с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов — внутреннего суверенитета. Это вытекает из исходных принципов федерализма, отражающих его сущность. Мерами федерального вмешательства могут быть финансово-экономическое воздействие, признание судом нормативных актов субъектов РФ неконституционными или незаконными, расформирование органов власти субъекта РФ и управление им через специально уполномоченное должностное лицо либо непосредственно из центра, а также применение специальных подразделений полиции и (или) вооруженных сил.

Для укрепления государственного единства и территориальной целостности России могут быть использованы механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральными органами государственной власти и органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ соответственно.

Правовыми основами применения данных механизмов являются федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ.

  • См.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. С. 98.
  • См.: Моджорян Л. А. Становление и развитие демократических принципов международного права. М., 1969. С. 75.
  • Волова Л. И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве / отв. ред. В. К. Собакин. Ростов н/Д., 1981. С. 22.
  • Там же. С. 123.
  • Международное публичное право: в 2 т. М., 1997. Т. 1. С. 7.
  • См. постановление Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-1.
  • См.: Карапетян Л. М. Грани суверенитета и самоопределения народов// Государство и право. 1993. № 1.
  • См.: Нарутто С. В. Проблемы соотношения принципов самоопределения народов и территориальной целостности государства: международный и национальный аспекты // Матер. Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации / огв. ред. И. М. Мацкевич, Е. С. Шугрина. М., 2009. Т. 1. С. 102.
  • См.: Клименко Б. М. Государственная территория. М., 1974. С. 24, 25.
  • См.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. С. 98.
  • Подробнее см.: Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (постатейный). Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
  • См. Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации».
  • См., например, Устав ООН; Договор о космосе 1967 г.; Декларацию принципов, регулирующих режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции (принята 17 декабря 1970 г. Резолюцией 2749 (XXV) на 1933-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
  • См., например, Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море, ратифицированное Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 367-ФЗ; Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств от 10 октября 2008 г.; Соглашение о согласованном развитии международных транспортных коридоров, проходящих по территории государств — участников СНГ, от 20 ноября 2009 г.; Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г.
  • См., например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия об объединенной российской военной базе на территории Республики Южная Осетия, ратифицированное Федеральным законом от 5 октября 2011 г. № 265-ФЗ; Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Латвийской Республики об определении точки стыка государственных границ Российской Федерации, Республики Беларусь и Латвийской Республики от 28 января 2010 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о судоходстве в Калининградском (Вислинском) заливе от 1 сентября 2009 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Абхазия от 30 апреля 2009 г.
  • См.: Кудинов В. В. Государственная граница Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21.
  • См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: учебник. 3-е изд. М., 2005. С. 213.
  • См.: Михеев Ю. Я. Применение принудительных мер по Уставу ООН. М., 1967.
  • См.: Рыбаков Ю. М. Вооруженная агрессия — тягчайшее международное преступление. М., 1989. С. 98.
  • См.: Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 97.
  • Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № 3-П.
  • См: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 318.
  • Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
  • Подробнее см.: Бикинин И. А., Блинников С. А., Пудовочкин Ю. Е. Обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности Российского государства: сравнительно-правовые и уголовно-правовые аспекты. Ростов н/Д., 2004.
  • См.: Быкова Е. А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. № 3. С. 87—89.
  • См., например: Безруков А. В., Кондрашев А. А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Государство и право. 2004. № 8. С. 46, 47; Ирхин И. В. О конституционноправовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 21—23.
  • См., например: Калина В. Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы // Юриспруденция. 2002. № 1. С. 213—236; Гончаров И. В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.

Защитить территориальную целостность России

Защита территориальной целостности государств является одной из актуальных проблем современности. В новейшей истории имеют место много случаев распада государств на составные части, попыток отделения от государств части их территории. Распад СССР, дробление бывшей Югославии на множество государств, сложная ситуация в Молдавии и Азербайджане, отделение Южной Осетии и Абхазии от Грузии и другие современные территориальные проблемы свидетельствуют о продолжающемся процессе изменений в мире, затрагивающих основной принцип международного права – принцип территориальной целостности государств.
Не исключением является и Российская Федерация, где продолжает оставаться высоким этноконфликтный потенциал (Северный Кавказ) и на территорию которой с аппетитом поглядывают американцы из-за океана.
С точки зрения внутренних проблем, угрозу территориальной целостности России представляют, прежде всего, национально-этнические конфликты на Северном Кавказе, бандитское подполье радикального ислама, организовавшее террористическую войну в регионе и вынашивающее идею выхода республик Северного Кавказа из состава Российской Федерации и создания на их территории исламского государства шариатского толка.
Особую опасность, которая явно недооценивается в нашем обществе, представляет развитие миграционных процессов, под влиянием которых в страну широким потоком бесконтрольно хлынули иммигранты с южных границ государства с низким уровнем образования и чужой культурой. В результате в России нарастают процессы деградации нации, межэтнической и религиозной распри.
Катастрофическими темпами убывает коренное население в районах Дальнего Востока и Восточной Сибири и на этом фоне быстро растет количество иммигрантов из Китая. По неофициальным данным, примерно 20 миллионов китайцев уже находятся на территории России, занимаются здесь сельским хозяйством, предпринимательством. Пока же проникновение китайцев в Россию почему-то не воспринимается как серьезная угроза ее территориальной целостности и мы смотрим на это сквозь пальцы.
По-новому взглянуть на территориальные проблемы российского государства требует и глубокий анализ опасностей и угроз внешнего характера – расширение НАТО на восток, включающее создание и размещение новых объектов военной инфраструктуры, и планы альянса (с американским авторством) по созданию системы ПРО в Европе, о чем пишет и Владимир Путин в статье в «Московских новостях» «Россия и меняющийся мир». Речь идет, прежде всего, о политическом давлении, которое в последние годы все чаще используется США и их союзниками в качестве инструмента реализации своих политических и экономических устремлений и несет мощный потенциал разрушения единства наций Российской Федерации, опасный территориальным расчленением страны.

О программе действий США в этом направлении говорил 25 октября 1995 года на совещании Объединенного комитета начальников штабов вооруженных сил США президент США (в то время) Билл Клинтон: «В ближайшее десятилетие предстоит решение следующих проблем:
— расчленение России на мелкие государства путем межрегиональных войн, подобных тем, что были организованы нами в Югославии;
— окончательный развал военно-промышленного комплекса России и армии;
— установление режимов в оторвавшихся от России республиках, нужных нам.
Да, мы позволили России быть державой, но империей будет только одна страна – США».
Эта циничная, но, к сожалению, отражающая реальное положение дел речь, отражает истинное лицо наших «партнеров».
В 1997 году бывший помощник президента США по национальной безопасности Збигнев Бжезинский предложил разделить РФ на три части: Европейскую Россию, Сибирскую Республику и Дальневосточную Республику. «Децентрализованная Россия,- заявил заокеанский политолог. — Это реальная и желанная возможность». Ему же принадлежит и это изречение: «Я предпочту в России хаос и гражданскую войну».
«Аппетиты» на российскую территорию прозвучали и из уст государственных секретарей США последних лет. Мадлен Олбрайт: «Это несправедливо, что Россия владеет такой огромной территорией». Кондолиза Райс: «У России слишком много земли. Сибирь должна принадлежать Соединенным Штатам Америки». Вполне определенно высказалась перед уходом в отставку и Хиллари Клинтон по этой теме, сказав, что, мол, США не допустят интеграции бывших республик СССР на постсоветском пространстве под эгидой РФ. Хиллари Клинтон пригрозила Владимиру Путину, чтобы он «не заходил за красную черту», за которой стоит «новая Российская Империя».
Основной силой, способной удовлетворить эти «аппетиты», остается Североатлантический союз во главе с США, не имеющий и сегодня даже близких аналогов как военная организация, которая уже в новых условиях неоднократно демонстрировала свою «атлантическую силу» (Югославия, Афганистан, Ирак, Ливия). И вряд ли можно согласиться, в этом контексте, с утверждением заместителя директора Института политического и военного анализа Александра Храмчихина («Военно-промышленный курьер» №8 2013г.), что угроза НАТО для России сильно преувеличена, а «базы НАТО в Восточной Европе существуют только в воображении штатных пропагандистов Кремля и обманутых ими обывателей».
Сегодня страны НАТО превосходят Россию в пять раз по численности населения, в три раза по численности вооруженных сил и более чем в 30 раз по военным расходам. Одни европейские страны – члены НАТО (без США) располагают в настоящее время 1,4 млн. военнослужащих. Альянс располагает ядерным оружием и средствами его доставки, а также более чем 23 тысячами танков (без учета другой бронетехники), свыше 10 тысяч боевых самолетов, около 650 боевых кораблей (в том числе авианосцев, атомных подводных лодок).
Нельзя согласиться с утверждением господина Храмчихина и о том, что «блок не проводит никаких учений, которые по масштабам и сценарию можно было бы истолковать как подготовку к агрессии против нашей страны». Например, в апреле 2011 года под руководством европейского командования вооруженных сил США и ударной группировки НАТО проведено командно-штабное учение «Балтик Хост-2011». Учение позиционировалось как виртуальное мероприятие по приему и размещению многотысячной группировки войск НАТО в странах Балтии. В качестве легенды учения заявлялась придуманная ситуация в придуманном государстве, но что это за государство – можно нетрудно догадаться. Виртуальный розыгрыш участия в учении «Балтик Хост-2011» ударной группировки НАТО на территории стран Балтии убедительно подтверждает наличие в штабе альянса военного планирования против России далеко не оборонительного характера.
Под предлогом миротворческой операции в Балтийском море на учении НАТО «Балтопс-2012» военное руководство США и НАТО фактически отрабатывало элементы операции на ТВД с высадкой морского десанта на побережье Литвы. Под благовидным предлогом очистки территориальных вод стран Балтии от взрывоопасных предметов, оставшихся со времен Первой и Второй мировых войн, в ходе ежегодных международных учений минно-тральных сил ВМС европейских стран-участниц программы НАТО «Партнерство ради мира» «Оупен спирит», идет процесс подготовки портов стран Балтии к приему сил усиления НАТО.
В этом контексте важное значение придается и планируемому на 2013 год учению НАТО «Стедфаст Джаз-2013», которое будет проводиться одновременно на территории Литвы, Латвии, Эстонии и Польши. В Объединенном штабе вооруженных сил Литвы в Вильнюсе уже работает группа планирования этих учений. Кроме представителей Балтийских стран, в работе группы участвуют и представители Главного штаба Объединенных сил НАТО в Европе, Объединенного центра БП сил НАТО. Особенностью планируемых на 2013 год учений «Стедфаст Джаз-2013» является то, что они будут объединены с учениями НАТО «Балтик Хост-2013» в части усиления процесса приема сил альянса на территории стран Балтии в угрожаемый период.
Эти и другие подобные учения НАТО потенциально снижают безопасность России на ее западных рубежах и истолковывать их следует, вопреки мнению представителей Института политического и военного анализа, не иначе, как «подготовку к агрессии против нашей страны».
Все вышеизложенное свидетельствует, что проблема защиты территориальной целостности Российской Федерации сегодня актуальна и еще раз актуальна, и в очередной раз подтверждает оценку ситуации, данную Владимиром Путиным: «… Мы же видим, что в мире происходит. Как говорится, товарищ волк знает, кого кушать. Кушает – и никого не слушает. И слушать, судя по всему, не собирается».

Территориальная целостность государства: подходы к пониманию и условия обеспечения Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 342.1

Е.Ю. Шуликин*

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ ГОСУДАРСТВА: ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ И УСЛОВИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В данной статье затрагиваются вопросы, касающиеся различных подходов к конституционно-правовому институту территориальной целостности. В частности, дается обзор таких отношений применительно к различным типам общественно-политического устройства. Также в статье выделяется ряд условий, которые необходимо учитывать в практике государственного строительства в целях укрепления целостности государственной территории.

Ключевые слова: государственное право, территориальная целостность, государственное строительство, государственная территория.

В настоящее время Российская Федерация испытывает на себе серьезное международное давление, связанное с рядом ее политических решений, а также с обострением международной обстановки, в связи с возрастающей активностью разного рода террористических и экстремистских организаций.

При подобных условиях органы власти, экономические элиты, само общество и каждый гражданин в отдельности должны отдавать себе отчет в том, что под удар ставятся важнейшие государственные институты, разрушение которых ставит под сомнение само историческое будущее нашего государства.

Безусловно, одним из важнейших таких институтов является институт территориальной целостности. Вопрос об обеспечении территориальной целостности по своей сути является вопросом о сохранении Российской Федерации, а сохранение нашего государства и преумножение его мощи выступает предметом личной ответственности каждого гражданина перед прошлыми и будущими поколениями соотечественников.

Как представляется, не должно оставаться в стороне от обозначенной проблематики и научное сообщество, перед которым стоит задача по теоретическому осмыслению подходов к территориальной целостности и внесению предложений, способствующих действительному укреплению государственного единства.

В наиболее общем виде государственная территория представляет собой признанные международным сообществом, либо, в крайнем случае, самим государством, формально очерченные пределы суши, моря и воздушного пространства. Нерушимость, константность же этих пределов, является своеобразной лакмусовой бумагой политической состоятельности общества, которое обеспечивает их сохранность.

Следует отметить, что долговременная устойчивость и неизменность государственной территории (особенно при условии минимального внешнего воздействия иных государств), позволяет крепко завязаться на ней хозяйственным взаимоотношениям, реализовать свои экономические интересы гражданам и государственно-ориентиро-

* © Шуликин Е.Ю., 2016

Шуликин Евгений Юрьевич (zhenses@mail.ru), кафедра государственного и административного права, Самарский университет, 443086, Российская Федерация, г. Самара, Московское шоссе, 34.

ванным предприятиям, что, в конечном счете, приводит к развитию экономики государства, а значит к существенному улучшению уровня жизни общества.

Государственная территория, безусловно, заслуживает уважения и охраны, так как, во-первык, выступает своеобразным материальным выражением могущества государства, национальной гордости, подтверждением преемственности и непрерытности исторического существования, что в совокупности закладывает основы для культурной самоидентификации нации, а во-вторыгх, является удобной и привыганой площадкой для реализации экономических интересов.

Государственная территория, как уже отмечалось ранее, представляет собой формально определенные государством пределы земной поверхности (и воздушного пространства), в которыгх данное государство в состоянии постоянно реализовытать (воспроизводить) свой суверенитет, проявляющийся в независимости государства во внешних и верховенстве во внутренних делах .

Интересно отметить, что данный подход мало коррелирует обытательскому представлению о государственной территории, в рамках которого государственная территория обыгано рассматривается как пространство, объединенное общностью правил поведения для проживающих в нем людей, пространство, где теоретически каждому гражданину гарантируется защита от внешних посягательств и возможность реализовать определенные государством права.

Говоря о важности обеспечения целостности государственной территории, следует прежде всего задать себе следующие основные вопросы: одинаково ли отношение к институту территориальной целостности в различные исторические периоды и в различных типах общества? В чем заключаются данные различия? Одинаковы ли условия обеспечения территориальной целостности при разных к ней отношениях? Каковы эти условия?

Исторический опыт России и многих зарубежных государств показытает, что в разные периоды, в условиях разных социально-экономических укладов разнообразным быио и отношение к государственной территории и территориальной целостности.

Например, если обратиться к недавнему прошлому нашей страны, а конкретно к истории государственного строительства СССР и РСФСР, можно увидеть своеобразный конституционно-правовой подход к обеспечению территориальной целостности. Так, отношение к территориальной целостности государства выражалось в том, что территориальная целостность воспринималась как ценность, которую следует защищать, лишь при наличии определенныж условий. Среди таких условий, главным являлось то, что целостность государственной территории не должна достигаться посредством угнетения одной нации со стороны другой. Идеологический базис данного отношения проистекает из слов Фридриха Энгельса о том, что не может быть свободен народ, который угнетает чужие народы . Данный тезис быш в дальнейшем переосмыслен В.И. Ульяновыш (Лениным), который полагал, что государство, где одна нация, пусть даже представляющая этническое большинство, «угнетает» другую, не может считаться справедливым, а значит территориальною целостность такого государства можно нарушить ради достижения блага более высокого порядка — реализации нацией права на самоопределение .

Данные идеологемы прочно легли в основу советского подхода к конституционно-правовому обеспечению территориальной целостности, формально выражаясь в том, что на учредительном уровне в союзных конституционных актах было закреплено право союзных республик на сецессию. Таким образом, советские конституционалисты, с одной стороны, считали, что действительно прочным будет то государство, единство которого основано на принципах добровольности, ответственном историческом выборе населяющих его народов, единстве классовых интересов, а с другой

стороны не видели необходимости в сохранении единой государственности в случае нарушения данных принципов.

Следует отметить, что такой подход имеет одну особенность. Советский конституционно-правовой механизм в рассматриваемой части, особенно на первом этапе существования Союза ССР, гарантируя право союзным республикам на сецессию, одновременно гарантировал доступ в Союз всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возможность возникнуть в будущем, что должно было стать шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику . Наличие в учредительном документе государства вышеназванных положений в совокупности, как представляется, имело прогрессивное политическое значение, так как призыв объединяться при наличии положения, гарантирующего свободный выход республик из состава государства, не позволял обвинить (и даже заподозрить) такое государство в империалистической или агрессивной политике по отношению к своим соседям.

Необходимо иметь в виду, что в рамках такого подхода к организации государственной территории учет права наций на самоопределение играет ключевую, если не определяющую роль. С точки зрения господствующей в рассматриваемый период времени идеологии, в отличие от принципа территориальной целостности государства, который является условным, право наций на самоопределение носило безусловный характер. Причем, под правом наций на самоопределение понимался не просто какой-либо абстрактный механизм делегирования национальным меньшинствам тех или иных прав, а право на политическое самоопределение, под которым понималось, прежде всего, возможность формирования собственного независимого национального государства. Так, В.И. Ульянов (Ленин) писал: «…если мы хотим понять значение самоопределения наций, не играя в юридические дефиниции, не сочиняя абстрактных определений, а разбирая историко-экономические условия национальных движений, то мы неизбежно придем к выводу: под самоопределением наций разумеется государственное отделение их от чуженациональных коллективов, разумеется образование самостоятельного национального государства.» . Интересно отметить, что глубокий анализ данной позиции, в числе прочего, может предложить научное обоснование несостоятельности претензий ряда государств ближнего зарубежья (например, Украины, стран Балтии, отчасти Грузии) по поводу того, что сама советская система государственного устройства чинила препятствия самоопределению наций, имела национально-репрессивный характер, не давала возможности формированию национальных государств и т. п. В конечном счете право на сецессию было отдельно закреплено и в Договоре об образовании Союза Советских Социалистических Республик, принятом на I Съезде Советов СССР от 30 декабря 1922 года. Другое дело, что денонсация данного Договора, как событие, имеющее существенные правовые последствия, должна была происходить с учетом волеизъявления народа и в соответствующей правовой форме, что с точки зрения советского государственного права соблюдено не было. На определенные противоречия при денонсации Договора обращается внимание и в юридической литературе. Так, с точки зрения некоторых ученых Договор определял право выхода из Союза ССР каждой союзной республики, право свободного выхода, но сделать это, очевидно, могла каждая республика в отдельности, а не все сразу. При этом выход, скажем, даже двух любых республик, в том числе крупнейших, с точки зрения Договора, не мог прекратить существование Союза, оставшиеся все равно обеспечивали существование союзного государства . С данной точкой зрения трудно не согласиться, рассуждая о содержании Договора как с юридических позиций, так и с точки зрения формальной логики.

В современном мире во многих государствах отношение к территориальной целостности значительно отличается от вышеописанного, хотя и имеет точки соприкосновения. Одной из таких точек соприкосновения является важность влияния национального фактора на укрепление либо расшатывание территориальной целостности государства.

К сожалению, сейчас все чаще необходимость сохранения территориальной целостности ряда государств обосновытается национальным интересом какой-либо одной («титульной») нации, что, впрочем, не раскрытает интересов не титульных национальный групп.

Помимо прочего, важно отметить, что практика реализации экономических отношений в современном обществе наводит на мысль, что государственные границы играют роль не только формально определенных пределов распространения государственного суверенитета, но также выступают в качестве своеобразных рубежей сферы влияния национальных капиталов, что позитивным образом сказытается на формировании ценностного отношения к необходимости сохранения территориальной целостности государства. С другой стороны, такое положение вещей имеет под собой и значительный конфликтогенный потенциал, так как капитал всегда стремится включить в орбиту своего влияния все новые рынки сбыта и источники ресурсов, что негативно может влиять на стабильность государственных границ.

Для понимания отношения к территориальному вопросу во многих современных государствах также существенным является вопрос о роли национальных элит в реализации принципа территориальной целостности. Формирование национальных элит в обществе неизбежно, и напрямую связано с самим экономическим механизмом перераспределения ресурсов, по итогам которого так или иначе часть капитала оказывается в руках тех людей, которые устойчиво ассоциируют себя с той или иной этнической группой. Бесспорно, получая вместе с прибышью и определенный управленческий ресурс, вновь сформированные национальные элиты могут сыграть как положительную, так и отрицательную роль в деле сохранения нерушимости государственной территории. Так, при наличии возможности сецессии, национальные элиты могут стать флагманом сепаратистских настроений, в целях расширения своей власти и доступа к ресурсам, либо использовать такие сепаратистские настроения в качестве предмета торга с «центральной властью» с целью выпадать себе какие-либо преференции, что также отрицательным образом может сказаться на стабильности государственных институтов. Здесь показателен пример СССР, который в поздний период своего существования, в момент активного внедрения новых экономических моделей, допустил формирование национальных элит, которые в критический момент выступили не в качестве гаранта территориальной целостности, а, напротив, в качестве силы, призывающей к сецессии и во многом ее предопределяющей. Важно отметить, что для укрепления территориальной целостности нужно использовать весь имеющийся экономический и политический инструментарий для своеобразного превращения национально-ориентированных элит в элиты государственно-ориентированные, то есть формировать у элит осознание того, что в полной мере они смогут сохранить свое экономическое и политическое положение, гарантии реализации прав и свобод, лишь в условиях единого государства.

В любом случае в современности практически любая модель отношения к территориальной целостности, как правило, имеет внешнюю форму выражения (нормативное декларирование) и внутреннюю (сущностные условия, необходимые для обеспечения целостности государственной территории).

Нормативное декларирование играет важную роль для обеспечения принципа территориальной целостности, но все же, как представляется, не основную. Привержен-

ность к соблюдению принципа территориальной целостности может быть формализована как на учредительном уровне (в конституции или основном законе государства), так и находить свое отражение и в региональном законодательстве. Так, к примеру, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория области является составной частью территории Российской Федерации, и область не вправе выйти из состава Российской Федерации. В уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится: их территории являются «частью», «неотъемлемой частью», «составной частью» единой территории Российской Федерации . В то же время нельзя не понимать, что в случае исчезновения или дискредитации сущностных причин, обуславливающих государственное единство, территориальная целостность государства не устоит, несмотря ни на какие формы ее нормативного декларирования. Но тем не менее нормативное декларирование (или юридическое оформление) территориальной целостности важно с точки зрения выстраивания в государстве юридически понятной модели отношения к территориальной целостности.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Практически выделяются несколько основных способов вышеназванного нормативного декларирования, которые находят свое выражение в конституционно-правовых гарантиях территориальной целостности. Так, к числу конституционных гарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации можно отнести, прежде всего:

1) провозглашение в тексте Конституции единства государства, территориальной целостности Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 5);

2) закрепление обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4);

3) конституционное установление состава территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67);

4) включение принципов и норм международного права, международных договоров России (в том числе об установлении Государственной границы, сотрудничестве в сфере обороны и безопасности) в ее правовую систему (ч. 4 ст. 15) .

Но все же гораздо более интересным, в том числе для государственно-правовой науки, выступает анализ сущностных условий, наличие которых обеспечивает территориальную целостность.

В самом общем виде указанные условия можно классифицировать по следующим основаниям.

Первая группа условий и самая важная в условиях современного общества, это условия экономические. Здесь еще раз важно подчеркнуть, что, укрепление территориальной целостности может происходить только когда национальные и иные категории элит, а также граждане будут осознавать, что реализовать свой экономический интерес выгодно они смогут только в едином государстве. Кроме того, необходимо прилагать усилия к созданию единого хозяйственного комплекса, но при этом максимально рассредоточенного по территории государства. Напротив, концентрация капитала и средств производства в какой-либо определенной части государства может привести к ее автономизации и росту сепаратизма.

Здесь также важно обратить внимание на необходимость создания прозрачной системы налогового и бюджетного законодательства для того, чтобы общественность понимала принципы и направленность распределения финансовых потоков, осознавала справедливость установленных государством фискальных схем как по отношению к конкретному гражданину, так и по отношению к отдельным территориальным единицам государства.

Вторая группа — условия социально-политические, которые тесно связаны с предыдущей группой. Они должны выражаться, во-первых, в формировании политиче-

ского интереса населения к сохранению единого государства (в том числе посредством формирования у населения убежденности в реальном участии в делах государства, возможности влиять на его судьбу и развитие), а во-вторых, в обеспечении общей удовлетворенности населения уровнем жизни в государстве.

Третья группа условий, обеспечивающих территориальную целостность — это условия национально-культурные. Данная группа условий носит комплексный характер и отчасти уже рассматривалась выше в контексте влияния национальных элит на укрепление территориальной целостности. Вместе с тем необходимо обратить внимание еще на один факт: национально-культурная политика со стороны государства должна проводиться с максимальной деликатностью и с четким пониманием конечных целей, так как любой дисбаланс в ней разрушительным образом может сказаться на целостности государственной территории. В литературе отмечается, что крайности в проведении национально-территориального принципа влекут за собой возрождение идей титульного этноса, неравноправие граждан, проживающих на территории, становящейся принадлежностью этого этноса. Развивается и укрепляется региональная национальная элита. Не случайно в Германии и во многих других федеративных государствах границы субъектов федерации (земель, штатов, провинций) не совпадают с ареалом расселения этнографических групп и распространением даже не языков, а диалектов . В.Г. Вишняков, проведя глубокий анализ научныгх позиций по поводу практик построения национально-территориальных единиц внутри государства (что является, важной частью национально-культурной политики) отмечает неоднородность суждений в науке по данной проблематике. А. Казаков считает, что наличие субъектов Федерации, образованных по национальному признаку, делает федеративную государственность более рыгхлой, неустойчивой . Б.Т. Лагу-тенко в своих суждениях еще более категоричен: «Тлеющие национальные проблемы — вплоть до гражданских войн — есть порождение советского национально-государственного устройства…» . Им оппонирует Н. Мириханов, который в своих публикациях утверждает, что этническое многообразие — это фактор не противостояния, а взаимодействия и сотрудничества во имя общего процветании . Как бы то ни бышо, национально-культурная политика государства носит крайне сложный и комплексный характер и нуждается во всестороннем изучении и обосновании.

Безусловно, все обозначенные выше условия, способствующие обеспечению территориальной целостности, являются комплексными и осмысление каждого них возможно только с использованием аналитического подхода.

Затронутая в статье проблематика отношений к институту территориальной целостности, как представляется, носит достаточно важный гносеологический характер, так как любой юрист, начинающий изучать обозначенную проблему, сразу же оказывается лицом к лицу с рядом вопросов (например, что более важно: обеспечение территориальной целостности или право наций на самоопределение?) и таким образом ока-зытается перед непростым, можно даже сказать, диалектическим выбором. Формирование определенного типа отношения к обозначенной проблематике, ее критика, может существенным образом продвинуть исследователя в поиске ответов на подобные вопросы.

Кроме того, изучение различных отношений к территориальной целостности важно и на практическом уровне, так как помогает выявить и понять сущностные условия, обеспечивающие территориальную целостность, что существенным образом помогает в ходе формирования политической доктрины и реализации государственной политики в обозначенной сфере.

Библиографический список

1. Российский энциклопедический словарь / гл. ред. A.M. Прохоров. М.: Большая Рос. энцикл., 2000. 1632 с.

2. Энгельс Ф. Эмигрантская литература // К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения. Т. XV. 1935. 223 с.

3. Ленин В.И. Избранные произведения: в 3 т. Т. 1. М.: Политиздат, 1980. 843 с.

4. Ленин В.И. Избранные произведения: в 3 т. Т. 2. М.: Политиздат, 1980. 843 с.

5. Чистяков О.И. Договор об образовании СССР и современность // Вестн. Москов. унта. Сер. 11. Право. 1995. № 2. С. 16-17.

6. Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. № 10. С. 5-16.

7. Чертков A.H. Конституционно-правовые средства обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации // Российская юстиция. 2011. № 4. С. 7-10.

8. Казаков A. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. 2004. № 1.

9. Лагутенко Б.Т. Как обустроить «асимметричную» Россию // Независимая газета. 2000. 24 октября.

10. Мириханов H. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. 2002. № 3.

11. Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик (утв. ЦИК СССР 06.07.1923) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1923. № 150.

2. Engels F. Emigrantskaia literatura in K.Marks & F. Engels. Works, Vol. XV, 1935, 223 p. .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3. Lenin V.I. Izbrannye proizvedeniia: V 3-kh t. T. 1. . М.: Politizdat, 1980, 843 p. .

4. Lenin V.I. Izbrannye proizvedeniia: V 3-kh t. T. 2. . М.: Politizdat, 1980, 843 p. .

E.Yu. Shulikin*

TERRITORIAL INTEGRITY OF STATE: APPROACHES TO UNDERSTANDING,

MAINTENANCE CONDITIONS

Конституционно-правовые средства обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

    КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ И НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
    А.Н. ЧЕРТКОВ
    Развитие и само существование государства напрямую зависят от безопасности государственной территории. «Территориальная составляющая» безопасности включает в себя два основных компонента — обеспечение территориальной целостности государства и неприкосновенности государственной территории. Многоаспектность и междисциплинарный характер проблемы обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории государства не позволяют рассмотреть все аспекты в рамках юридического исследования. В этой связи мы будем исследовать лишь меры правового характера как часть государственной политики в сфере безопасности России. Более того, речь пойдет о решении названных проблем конституционно-правовыми средствами. Хотя, разумеется, международно-правовая составляющая рассматриваемых вопросов является важной и в определенной мере основополагающей. Связь конституционно-правовых и международно-правовых аспектов неприкосновенности государственной территории и территориальной целостности Российского государства обусловлена тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ).
    К числу конституционных гарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации можно отнести, прежде всего:
    1) провозглашение в тексте Конституции единства государства, территориальной целостности Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 5);
    2) закрепление обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4);
    3) конституционное установление состава территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67);
    4) включение принципов и норм международного права, международных договоров России (в том числе об установлении Государственной границы, сотрудничестве в сфере обороны и безопасности) в ее правовую систему (ч. 4 ст. 15).
    Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории федеративного государства являются правовые механизмы вмешательства федерации в компетенцию ее субъектов, в том числе осуществление федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов федерации. Соответствующие механизмы можно рассматривать как институт федерального вмешательства или «федеральной интервенции». Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения территориальной целостности могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.
    Формами федерального вмешательства могут быть финансово-экономическое воздействие <1>; отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля; расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Формы, пределы и процедуры федерального вмешательства в различных федерациях различаются в зависимости от угроз безопасности государства, его исторических традиций, уровня экономического и правового развития соответствующей страны, степени интегрированности общества. Кроме того, от концепции федерального вмешательства как обеспечительной, правовосстановительной или карательной меры будут зависеть и конкретные формы федерального вмешательства.
    ———————————
    <1> Например, отказ от выплаты субъекту Федерации его доли в общегосударственных доходах. В условиях нынешнего экономического положения в России, финансовые санкции будут весьма ощутимы для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего, дотационных.
    В целом использование федерального вмешательства и даже сама возможность его использования играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и целостности зарубежных федеративных государств. В то же время важно не допустить «перегибы», чтобы тем самым не вызвать отчуждение у населения, чего добиваются террористические сепаратистские движения <2>.
    ———————————
    <2> Terrorism: Theory & Practice. Edited by Y. Alexander, D. Carlton, P. Wilkinson. Published in cooperation with the Institute for Studies in International Terrorism. Boulder, CO: Westview Press, 1979. P. 15.
    Согласно Конституции РФ в нашей стране для обеспечения государственного единства и территориальной целостности России могут быть реализованы нормы о согласительных процедурах (ст. 85), а также о чрезвычайном (ст. 88) и военном положении (ст. 87) <3>. Постоянно действующими структурами, обеспечивающими государственное единство и территориальную целостность Российской Федерации, являются полномочные представители Президента (п. «к» ст. 83), прежде всего, в федеральных округах.
    ———————————
    <3> Конституционные основы институтов чрезвычайного и военного положения нашли отражение в соответствующих Федеральных конституционных законах от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в редакции от 7 марта 2005 г.) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (в редакции от 3 ноября 2010 г.).
    Согласительные процедуры, широко используемые в 90-х годах XX века, оказались неэффективным средством обеспечения государственного единства и территориальной целостности, доказательством чего являлись факты проявления сепаратистских тенденций в некоторых субъектах Федерации. Аналогично низкую оценку можно дать и эффективности деятельности полномочных представителей Президента России в субъектах Российской Федерации и в регионах по обеспечению государственного единства. Как отмечалось выше, ситуация кардинально улучшилась с преобразованием института полномочных представителей Президента России и созданием федеральных округов. Реализация основных функций полномочных представителей Президента России в сфере обеспечения безопасности имела благоприятное влияние на обеспечение единства правового пространства, системы государственной власти, а также работу по профилактике сепаратизма в регионах.
    Следует подчеркнуть, что из Конституции не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения либо иными средствами, прямо указанными в тексте Конституции России. Конституционный Суд в приведенном выше Постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П указал, что использование иных мер, следовательно, и «федерального вмешательства» возможно в «экстраординарных ситуациях». Несмотря на то что эти ситуации не указаны в Конституции РФ, такое полномочие федеральных органов государственной власти вытекает из цели и принципа единства государства и сохранения его целостности.
    Существенным фактором предотвращения сепаратизма в субъектах Российской Федерации и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации стало обеспечение единства правового пространства посредством судебного контроля, прокурорского надзора, деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, наконец, установления ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства.
    Внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон N 184-ФЗ <4> стало важным и своевременным шагом федерального центра в направлении укрепления государственного единства и территориальной целостности России. С точки зрения правовой обоснованности данных новаций следует отметить, что Конституция не запрещает установления ответственности органов государственной власти за нарушение ее норм и норм федерального законодательства, хотя прямо и не указывает на необходимость принятия соответствующих норм федерального законодательства. Вместе с тем такая возможность может быть основана на конституционных нормах о верховенстве Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), верховенстве федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения (ч. ч. 1, 2, и 5 ст. 76) и обязанности соблюдения Конституции и законов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами (ч. 2 ст. 15).
    ———————————
    <4> Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.
    С практической точки зрения это позволило укрепить единство системы государственной власти в России, провести существенную работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предотвращению регионального сепаратизма. Даже сама потенциальная возможность применения мер такой ответственности побудила должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъектов Федерации соблюдать нормы Конституции РФ и федерального законодательства.
    В российском законодательстве регламентированы механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами государственной власти и органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации соответственно, имеющие большое значение для укрепления государственного единства и территориальной целостности России. Реализация данного механизма урегулирована Федеральным законом N 184-ФЗ и Федеральным законом N 131-ФЗ, а также нормами Бюджетного кодекса <5>. Сам механизм временного осуществления полномочий является реакцией федерального центра на чрезвычайные обстоятельства, возникшие при реализации органами государственной власти субъекта Федерации (органов субъектов Федерации — в отношении органов местного самоуправления) своих полномочий по независящим от них причинам либо по вине соответствующих органов. Указанный механизм является формой вмешательства в деятельность органов субъекта Федерации (органов местного самоуправления) с целью обеспечения осуществления публичной власти на всей территории страны, защиты прав и безопасности граждан, а также основ конституционного строя. Передача полномочий происходит по решению органов государственной власти, принимающих на себя осуществление полномочий, без согласия органов, обладавших переходящими полномочиями.
    ———————————
    <5> В частности, речь идет о следующих случаях: когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) отсутствуют и не могут быть сформированы; когда возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (40 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования) в последнем отчетном году; когда при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из бюджета иного уровня, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местного самоуправления) допускается нарушение нормативных правовых актов большей юридической силы, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
    Указанные механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (органов местного самоуправления) входят в систему мер по обеспечению государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации. Вместе с тем их реализация не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления). Конечной целью такой реализации является восстановление функционирования органов власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления) в нормальном режиме. Кроме того, ряд полномочий органов субъектов Федерации не может быть передан федеральным органам <6>, а полномочий органов местного самоуправления — органам субъектов Федерации <7>. Эти ограничения направлены на обеспечение территориального устройства и территориальной целостности, поскольку гарантируют демократические начала в решении вопросов территориального управления, не допускают сверхцентрализации, которая может быть использована сепаратистами в качестве идеологической основы подрыва территориальной целостности России.
    ———————————
    <6> По принятию конституции (устава) субъекта Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации.
    <7> По принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
    Согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в редакции от 7 марта 2005 г.) <8> чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов публичной власти, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные названным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод лиц и объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 3).
    ———————————
    <8> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277 (с изменениями СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753).
    Как представляется, основное различие между режимом чрезвычайного положения и временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. ст. 11 и 18 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», либо отсутствии такой необходимости. Если соответствующие меры нужны — применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны, нормы Федерального закона N 184-ФЗ о временном осуществлении полномочий.
    Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (в редакции от 3 ноября 2010 г.) <9> под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом России (путем принятия указа) в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Использование Вооруженных Сил, объявление общей или частичной мобилизации осуществляется в соответствии с федеральным законодательством (ст. 1).
    ———————————
    <9> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375 (с изменениями СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5741).
    Важно отметить, что в Федеральном конституционном законе агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН (ч. 2 ст. 3). Таким образом, рассматриваемые выше понятия «суверенитет» и «территориальная целостность» выступают основными объектами внешней агрессии. При этом основанием для введения военного положения является не только агрессия против Российской Федерации, но и непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3). Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации (ч. 3 ст. 3).
    Введение военного положения, как и чрезвычайного положения, на территории Российской Федерации или части ее территории означает установление специального правового режима. Режим военного положения определяется рассматриваемым Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).
    Таким образом, введение специальных правовых режимов в соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законодательством на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях является важным конституционно-правовым механизмом обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации. В целом к числу конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации относится конституционное закрепление единства, неделимости территории, территориальной целостности государства, обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории; конституционное установление состава территории государства; включение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров государства в его правовую систему; установление и реализация (при необходимости) механизмов федерального вмешательства, режимов чрезвычайного и военного положения. В целом Российская Федерация обладает широким спектром конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности своей территории и территориальной целостности страны. Насущной задачей остается эффективное их использование на практике.

    Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.